坚持问题导向：理解和施行好修改后慈善法的重要方法

詹成付

问题是时代的声音。习近平总书记指出：“每个时代总有属于它自己的问题，只要科学地认识、准确地把握、正确地解决这些问题，就能够把我们的社会不断推向前进”，并强调对原则问题要旗帜鲜明、发展问题要方向清晰、难点问题要明确回答、实际问题要重点解决。对照2016年9月1日施行的慈善法和2023年12月29日第十四届全国人大常委会第七次会议修改、并将于2024年9月5日施行的慈善法，人们发现，无论是修改完善该法的过程，还是修改通过后的法律文本，都贯彻落实了习近平新时代中国特色社会主义思想中蕴含的“必须坚持问题导向”的世界观和方法论。坚持问题导向，能够帮助我们理解好修改后的慈善法为什么要作这样的修改、而不是作别样修改的道理，同时对我们在今后的实践中贯彻实施好该法具有重要指导意义。

第一，明确了慈善工作坚持党的领导。改革开放特别是进入新时代以来，我国慈善工作坚持党的领导总体上是好的，但鉴于以下情况，在修改后慈善法中明确坚持中国共产党的领导，很有必要，也非常重要。一是我国慈善文化虽然源远流长，但现代慈善起步较晚，规范化、制度化、时代化任务尚未完成，美西方在现代慈善经验积累和话语权上一直处于高位优势，国内奉美西方慈善理论、慈善话语为金科玉律，在慈善理论和慈善实践中淡化、矮化党的领导的现象并没有完全绝迹，慈善工作坚持中国共产党的领导，是坚持我国慈善制度自信的根本保证和底气所在；二是2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案明确新增了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的规定，党的二十大报告把坚持中国共产党领导置于中国式现代化本质要求之首，置于全面建设社会主义现代化国家道路上必须牢牢把握的五大原则之首，在修改的慈善法中明确“慈善工作坚持中国共产党的领导”，是在慈善法立法修法中全面贯彻党的二十大精神、深入贯彻依宪治国的有力举措和迫切需要；三是在慈善工作中全面深入地坚持党的领导，还有一些重要问题需要实践探索，还有一些具体规则需要研究明确，而这些工作也只有在党的领导下，才能达到预期的目标。旗帜鲜明地确定“慈善工作坚持中国共产党的领导”，是修改后慈善法的一大亮点，进一步点明了我国慈善工作的重大原则问题，语言不多，但一字千钧、意义重大，必将有力确保我国慈善事业发展沿着正确的政治方向前进。

第二，新增了应急慈善专章。长期以来，我国慈善工作在重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件应对中发挥了重要作用。2016年施行的慈善法已经对应急慈善工作作了初步性的制度安排，该法第三十条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”七年的实践特别是新冠肺炎疫情的防控实践证明，这一法律规定方向正确但过于原则，缺少对重大突发事件诸多责任主体的法律规定，不利于调动各方面积极性以便齐心协力地做好突发事件的应急救助工作，亟待修改完善。全国人民代表大会常务委员会在先后三次审议的慈善法修改稿中，都专设了应急慈善一章，可见立法机关思想认识上的高度一致。修改后慈善法的第八章应急慈善共有五条（第七十条至七十四条）：第七十条是政府依法建立协调机制及其职责的规定；第七十一条是慈善组织、慈善行业组织建立各自的应急机制，以及参与应急募捐和救助活动规则的规定；第七十二条是对慈善组织募集慈善款物分配及时性、信息公开及时性的规定；第七十三条是对慈善组织募捐方案备案便利性的规定；第七十四条是对政府及基层组织为慈善组织送达款物提供便利的规定。这五条应对重大突发事件的法律规定构成了一个完整的链条，包含了从协调机制建立，到需求信息提供，到快速募集慈善款物，再到把慈善款物快速分发到所需群众手中，以及慈善组织的信息公开等主要环节，把政府及其部门、慈善组织、慈善行业组织及其登记管理机关、志愿者，以及城乡基层组织等各个责任主体各自承担什么角色、肩负什么责任规定得一清二楚。新增应急慈善专章是修改后的慈善法较之原法的结构性变化，弥补了我国慈善事业在应急状态下的短板不足，必将有力有效解决我国一些地方发生的应急慈善失灵问题，提高慈善工作参与应急的效能。

第三，把个人求助以及个人求助网络服务平台管理纳入法治视野。个人求助主要是因疾病等原因导致家庭经济困难，向社会发出求救信息，希望得到社会帮助的行为，实践中不少个人求助者也确实得到了社会帮助。据有关方面的不完全统计，2015年至今，通过水滴筹、轻松筹、爱心筹、无忧愁等大病众筹平台为个人筹集的大病救助资金1000多亿元，数百万大病患者从中受益。个人求助规模之所以越来越大，分析起来主要是三方面原因：一是我国患各种癌症、罕见病等需要医疗费用较多的患者绝对数量庞大，而各地城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新农合、大病医疗救助等的标准难以满足患者及家庭的医疗费用需要，急需社会多方面的帮助；二是我国早已进入互联网时代，《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2023年12月，我国网民规模达10.92亿人，过去发生在较偏僻地方鲜为人知的事情，而今却可以借助于互联网一夜之间甚至分分钟之内便为天下知，互联网等数字技术的发展方便了个人求助；三是我国广大网民特别是年轻人有爱心、愿意做善事，而移动支付也方便了网民爱心善意的表达。就这样，一个有需求、一个有供给、一个有联接需求和供给的便利通道——互联网及移动支付，使个人求助的规模不断攀升，个人求助及其平台的管理成为我国慈善实践和慈善立法中不得不面对的重大问题。2016年国家讨论制定慈善法时，由于当时个人求助的规模还不大，加之各方面认识分歧较大，因此，在当年施行的慈善法里没有个人求助的法律规定，只是在民政部、工信部、国家新闻出版广电总局、国家互联网信息办公室等有关部门联合制定的《公开募捐平台服务管理办法》第十条中规定：“个人为了解决自己或者家庭的困难，通过广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商发布求助信息时，广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商应当在显著位置向公众进行风险防范提示，告知其信息不属于慈善公开募捐信息，真实性由信息发布个人负责。”修改后的慈善法在附则第一百二十四条里让个人求助以及从事个人求助网络服务提供者正式登堂入室了。个人求助以及个人求助网络服务平台的管理，既是我国慈善事业发展中出现的新问题，也是一个需要解决的难点问题，更是一个广大群众关注的实际问题，相信随着今后实践的广泛展开，我们会积累更多更好的新经验。

第四，鼓励发展社区慈善事业。社区慈善既包括利用社区内资源开展的守望相助、邻里帮扶等活动，也包括以专门组织为载体，主要筹集社区以外的慈善资源到社区为有需要的居民开展的帮扶活动。改革开放以来，随着我国社会结构的变化、人口流动的加速，大量“单位人”变成“社会人”，并最终沉淀到社区里。因此，亟须把社会治理和服务重心下移、把更多资源下沉到社区，以便更好地为居民群众提供服务和管理。正是在这样的时代背景下，社区慈善以居民群众受益的快捷性、慈善活动的灵活多样性、群众参与的直接性等突出优势和特点在众多慈善形式中脱颖而出，受到党和政府的高度重视和鼓励支持。早在2006年下发的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》中就指出，要“大力发展社区慈善事业，加强对社区捐助接收站点、‘慈善超市’的建设和管理”。2017年《中共中央  国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中提出：“鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域。”2021年在《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中进一步要求，“创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体”。目前各方面对发展社区慈善的期盼很高，居民群众对社区慈善的需求也很多，大家觉得2016年施行的慈善法仅在附则第一百一十条：“城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动。”对社区慈善作这样规定已经不够了，因此，修改后的慈善法除了在附则第一百二十二条保留了原法第一百一十条的内容外，还在第十章促进措施里新增了第九十六条：“国家鼓励有条件的地方设立社区慈善组织，加强社区志愿者队伍建设，发展社区慈善事业”，较大幅度地提升了社区慈善在慈善法中的地位，有利于提高我们对社区慈善在整个慈善工作中重要性的认识。相信随着修改后的慈善法的施行，社区慈善不仅能在“润物细无声”中为基层困难群体提供有针对性、及时、贴心的服务，还能够为守望相助、互助共济等中华优秀传统文化注入新的生机活力，展现独具中国特色的慈善魅力和人性光辉。

除以上内容外，慈善法里有关政府及部门职责、慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、信息公开、促进措施、监督管理、法律责任等部分的相关修改内容，也都体现了坚持问题导向。

修改完善法律要坚持问题导向，贯彻施行法律同样也要坚持问题导向，唯其如此，才能使修改完善后的法律在施行过程中收到应有的效果。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“我们要增强问题意识，聚焦实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题、国际变局中的重大问题、党的建设面临的突出问题，不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法。”当代中国正在经历着深刻变革，慈善领域和慈善工作中新生事物层出不穷、风险隐患也在所难免，我们要以解决问题为工作导向，瞄着问题去，追着问题走，善于具体问题具体分析，弄清楚哪些问题是体制机制弊端造成的，哪些问题是政府及部门职责不落实造成的，哪些问题是条件不具备一时难以解决的。要善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，明确有效破解问题的主攻方向，带动全局工作，推进慈善事业全面发展。要善于不断把成熟的经验上升为政策，善于把成熟的政策固定为法律法规，以此来推动我国慈善法律制度向着更加成熟、更加定型的方向迈进，为强国建设、民族复兴伟业贡献慈善力量。

（作者系全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员）